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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA 

FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS 

POLÍTICA E PLANEJAMENTO ECONÔMICO 

PROFESSOR: IHERING ALCOFORADO

DATA: 28 DE MAIO DE 2009

 

 

AUTOR (A): ALIANE SOUSA

CRISTIENE MAIA 

LUIS MEIRELLES 

MAÍRA BARRETO 

VANESSA SANTOS 

 

 

 

WebQuest 

Planejamento 

 

 

 

Este documento registra a apresentação da WebQuest, bem como seu roteiro, questionamentos, sua estruturação à luz da temática “Bolsa Família”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

       

Salvador 

2009 

A chamada classe social nada mais é que a divisão de pessoas feita a partir do seu status social e de outros fatores ligados a ele. É resultado da forma com que as pessoas viviam desde o período da Idade Média quando havia os estamentos, formação de camadas sociais, onde os senhores feudais e o clero eram “os indivíduos da classe alta", os servos “os indivíduos da classe baixa”, porém adaptadas à situação do seu momento histórico. A divisão de indivíduos a partir das classes sociais demonstra a desigualdade existente em um mesmo território, seja ela econômica, profissional e até mesmo de oportunidades. Nesse sentido, inclusão social é uma ação que combate a exclusão social geralmente ligada a pessoas de classe social, nível educacional, portadoras de deficiência física e mental, idosas ou minorias raciais entre outras que não têm acesso a várias oportunidades, ou seja, é oferecer aos mais necessitados oportunidades de participarem da distribuição de renda do País, dentro de um sistema que beneficie a todos e não somente uma camada da sociedade.

Os programas oficiais encaram o problema da exclusão de modo parcial, privilegiando ora a geração de renda (bolsa de escola, cesta básica etc.), ora a questão de emprego via frentes de trabalho, particularmente no Nordeste flagelado pelas secas recorrentes. Nenhum desses programas atinge o objetivo de inclusão social, no sentido mais lato e profundo da palavra, por omitir a dimensão central do fenômeno – a perda de auto-estima e de identidade de pertencer a um grupo social organizado.

A inclusão torna-se viável somente quando, através da participação em ações coletivas, os excluídos são capazes de recuperar sua dignidade e conseguem - além de emprego e renda - acesso à moradia decente, facilidades culturais e serviços sociais, como educação e saúde. 

Esta tarefa ultrapassa o âmbito estreito dos programas de e exige o engajamento contínuo do poder público através de políticas pró-ativas e preventivas, sobretudo na área econômica, em nível federal que permeiem as ações dos governos estaduais e municipais.  

Tradicionalmente, os cientistas sociais têm se dividido em três correntes quanto às prescrições para uma intervenção transformadora das estruturas sociais. No início do século XX, predominava a corrente marxista-revolucionária que preconizava a tomada de poder mediante a insurreição armada. Cem anos depois, com o desmoronamento da União Soviética e o fracasso do “socialismo em um país só”, computados os custos sociais da coletivização forçada e dos estragos ambientais da “industrialização de choque”, impõe-se uma revisão crítica do conceito e suas aplicações, sobretudo, à luz das transformações profundas das estruturas econômicas e políticas no mundo e, particularmente, na América Latina.

Outro grupo, de tendência mais reformista e avesso à mobilização de movimentos sociais, preconiza a mudança social pela educação das massas para que possam se beneficiar das oportunidades de mobilidade social ascendente. Em que pese a conjuntura econômica desfavorável e a própria dinâmica “perversa” da acumulação e reprodução do capital, fica evidente o caráter ilusório desta proposta, sobretudo quando apresentada de modo descolado da evolução do mercado de trabalho, do progresso técnico e de uma visão mais integrada sobre o futuro “desejável” da sociedade. 

Uma terceira proposta que tem conquistado adesões privilegia o sistema de tributação progressiva, particularmente as operações financeiras de natureza especulativa. Enquanto nos países ricos uma alíquota de 50% ou mais de imposto de renda é considerada normal, no Brasil continuamos atados aos 27,5%, mesmo depois de muitos debates no Congresso. Ressuscitou-se a Taxa Tobin (uma espécie de CPMF), cobrada sobre transações financeiras internacionais, cujos rendimentos serviriam para financiar projetos de desenvolvimento nos países mais pobres e problemáticos. Esta proposta, tal como a anterior, esbarra na questão do poder, na capacidade e vontade do Estado em absorver as pressões da sociedade para implantar um regime de tributação e distribuição mais eqüitativo dos recursos públicos. 

Pode-se entender por Políticas Públicas “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público”. (Guareschi, Comunello, Nardini & Hoenisch, 2004, pág. 180). As políticas públicas podem ser definidas, também, como conjuntos de disposições, medidas e procedimentos que traduzem a orientação política do Estado e regulam as atividades governamentais relacionadas às tarefas de interesse público. São todas as ações de governo, divididas em atividades diretas de produção de serviços pelo próprio Estado e em atividades de regulação de outros agentes econômicos. Além disso, são utilizadas para intervenção e incentivo. Os seus princípios orientam-nas para a luta no combate à ineficiência e para os aumentos da equidade e da redistribuição.

As políticas públicas traduzem-se em preferências, diante do conjunto das condições e dos problemas identificados. Face determinada situação, os governantes defrontam-se com a necessidade de trabalhar a agenda institucional para produzir a agenda governamental. Desta forma, a outra questão com que se defrontam consiste na seleção do problema, de forma a produzir e a implementar uma política ajustada aos objetivos, às limitações existentes e à respectiva dimensão temporal. Entretanto, aquela seleção e hierarquização depende de um conjunto de fatores, que podem ser intrínsecos e outros extrínsecos aos governantes. Por isso, a decisão daquela escolha depende, também, da sensibilidade pessoal e da filosofia política. Porém, a essência da política pública continua a materializar-se na produção e na provisão de bem-estar para os cidadãos. 

As políticas públicas se materializam através da ação concreta de sujeitos sociais e de atividades institucionais que as realizam em cada contexto e condicionam seus resultados. Por isso, o acompanhamento dos processos pelos quais elas são implementadas e a avaliação de seu impacto sobre a situação existente deve ser permanente. 

 

Políticas Públicas Sociais

Entende-se como a preocupação com o bem-estar na sociedade, ou seja, o que fazer com os menos favorecidos, os considerados pobres. O papel do Estado nesse processo, remota há muito tempo atrás.  

 

Políticas públicas sociais distributivas

A garantia constitucional dos direitos sociais pressupõe desenho e implementação de políticas públicas distributivas de rendas e de proteção social orientadas a garantir um alto nível de ocupação tendente a alcançar o pleno emprego e que permitam proporcionar a cobertura das necessidades básicas e fundamentais dos cidadãos através de uma ampla rede de serviços sociais, habitação e seguridade social. Diante desta proposição o Estado social assume responsabilidades e riscos, pois a partir de então, torna-se o ponto principal de mira dos cidadãos que passam a esperar e exigir o implemento destas proposições dos poderes públicos, inclusive através de medidas judiciais que lhes possam assegurar na prática, aquilo que as normas prometem no campo formal. Como a implementação destes propósitos depende não só da vontade política, mas de fatores econômicos e dos recursos financeiros, nem sempre são executadas de forma satisfatória.

As políticas distributivas atendem demandas pontuais de grupos sociais específicos, não é universal e é de fácil implementação. É financiada pela sociedade através do orçamento geral, sendo beneficiados os pequenos grupos em diferentes estratos sociais. É o tipo de política que existe em maior quantidade no Brasil. A distribuição de recursos pode ser influenciada pelo Estado através de transferências para os indivíduos, com a finalidade de modificar comportamentos de produção e de consumo. Um exemplo de política publica distributiva é o Programa Bolsa Família. 

 

Políticas públicas sociais distributivas: 

- Universal X Focalizada: 

Focalizar as políticas sociais distributivas significa dirigir aos mais carentes os recursos disponíveis para o social. A focalização se opõe a políticas ditas universais: gerais, destinadas a todos sem discriminação. Segundo o raciocínio da focalização, como o orçamento é limitado, precisa haver fila. Os mais pobres devem ser os primeiros na fila. Focalizar parece, portanto, exigência de bom senso e de equidade. 

Políticas Sociais: focalização ou universalização?

Apesar da existência de inúmeros outros princípios aplicáveis, igualdade e eqüidade estão sempre presentes em debates quando se trata de recursos públicos. Sob a perspectiva de ambos os princípios, indivíduos têm igualdade de direitos. Separação se dá na forma como esses direitos são atendidos, o que resulta em perspectivas diferenciadas em relação a regras distributivas. Pelo princípio da igualdade, todos os indivíduos devem receber tratamento igual, pois o princípio é baseado em direitos adquiridos pela participação na coletividade, os direitos de cidadania. O princípio da eqüidade reconhece que os indivíduos são diferentes entre si e, portanto merecem tratamento diferenciado que elimine (ou reduza) a desigualdade. Neste caso, os indivíduos pobres, por exemplo, necessitam de mais recursos públicos do que os indivíduos ricos.

As questões referentes aos princípios de igualdade e eqüidade remetem a um tema recorrente na formulação de políticas sociais: as divergências entre focalização e universalização. Na universalização, todos os indivíduos têm direito de acesso a serviços públicos devido a direitos de cidadania. A universalização é mais cara, mas garante os serviços indiscriminadamente. Na focalização, os recursos disponíveis são concentrados em uma população de beneficiários. Os indivíduos-alvo das políticas focalizadas são, geralmente, aqueles em maior “desvantagem”, como os pobres, as minorias etc. Além das razões relacionadas à justiça baseadas no princípio da eqüidade, a focalização é motivada por fatores de natureza econômica (programas focalizados são mais baratos que programas universais) e motivos de natureza operacional.  

O maior obstáculo à universalização é a escassez de recursos. O público-alvo dos programas universais geralmente é muito extenso, o que pode representar uma sobrecarga para os orçamentos dos programas sociais. Quando não é possível aumentar esses orçamentos, uma das medidas para evitar sobrecarga é reduzir os custos dos serviços prestados, o que pode se traduzir em redução da sua qualidade. A opção pela focalização, por sua vez, aparentemente permitiria garantir serviços de boa qualidade aos indivíduos mais vulneráveis da sociedade. Porém, quando se introduzem o tempo e as variáveis políticas na análise, a opção pela focalização pode, em longo prazo, ser desvantajosa para os mais fracos. 

       

Focalização de políticas (Chile, México e Brasil) 

Os programas de transferência de renda implantados no Brasil, México e Chile têm acentuado impacto na redução da desigualdade social, por conta dos custos relativamente baixos, chegando aos mais pobres. É o que comprova um estudo que compara a iniciativa nos três países, realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), divulgado em julho de 2007.

Conforme o estudo, 80% dos recursos dos programas de transferência de renda das três nações chegam aos 40% mais pobres, o que, segundo os pesquisadores, demonstra uma "ótima focalização". Foi avaliado o impacto do Bolsa Família, presente em cerca de 11 milhões de lares brasileiros, do Oportunidades, que atende cinco milhões de famílias mexicanas, e o Chile Solidário, que transfere renda a 225 mil famílias. Os investimentos nestas iniciativas representam menos de 1% da renda total dos países investigados na pesquisa.

Como há um maior número de atendidos no Brasil e no México, o impacto na queda da desigualdade nos dois países é maior do que o verificado no Chile. Entre os brasileiros e mexicanos, essas ações foram responsáveis por 21% da redução da desigualdade, enquanto no Chile o programa teve um impacto de 15%, mas como não houve variação nos índices de desigualdade no país, o efeito foi praticamente nulo.

No período analisado (de meados dos anos 90 à metade da década atual), houve queda na desigualdade tanto no México como no Brasil e estabilidade no Chile. O coeficiente de Gini (que mede a desigualdade de renda) caiu 2,8 pontos no Brasil e 2,7 no México, o que representa uma redução de aproximadamente 5% na desigualdade nos países. No Chile, essa queda foi de 0,2 %.

De 1995 a 2004, o índice de Gini caiu de 0,5985 para 0,5711 no Brasil, uma redução de 0,0274. No México, de 0,5374 para 0,5103 (redução de 0,0271) e no Chile, de 0,5630 para 5620 (0,001). Quanto mais próximo de zero, menor é a desigualdade.

"O sucesso do Brasil e do México na redução da desigualdade se deve também a programas de transferência de renda que são tanto bem focalizados, quanto massivos", relata o estudo produzido pelos pesquisadores Sergei Soares, Rafael Osório, Fábio Veras, Marcelo Medeiros e Eduardo Zepeda. Na avaliação dos pesquisadores, "os programas têm, a seu favor, impactos reais e significativos em várias dimensões da vida das parcelas mais pobres da população dos países que os adotaram".

 

Programas de Transferência de Renda (Brasil, Chile e México) 

Bolsa Família: criado em 2003 agrega programas anteriores e atende famílias com renda mensal de até R$ 120 por pessoa. O valor do benefício varia de R$ 18 a R$ 112 de acordo com a renda e a composição familiar. Com contrapartida, a ação exige presença na escola e nos serviços de saúde. Atende cerca de 11 milhões de famílias.

Chile Solidário: criado em 2002 envolve auxílio financeiro, apoio por parte de um assistente social e acesso prioritário a outros programas de proteção social. As famílias são selecionadas com base numa pontuação calculada por meio de formulário. O benefício começa em 10.500 pesos e diminui progressivamente até 3.715 pesos mensais. As contrapartidas variam. Atende 225 mil famílias.

Oportunidades: criado em 1997, com o nome de Progresa. O processo de identificação dos beneficiários ocorre em três fases: classificação de municípios, escolha de domicílios e validação junto à comunidade. O valor do benefício é de 250 pesos por idoso (não exige contrapartida) e 189 pesos para compra de alimentos, que exige a participação da mãe em palestra sobre nutrição e saúde. Há também a bolsa de estudos (120 a 760 pesos) de acordo com a série cursada e o sexo do aluno, no limite de 1.855 pesos por família. Atende cinco milhões de famílias.

O Programa Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda que  busca beneficiar famílias em situação de pobreza e extrema pobreza. Foi criado em 2003 no governo Lula, com a intuito de incluir sócio-economicamente essas famílias, através dessas transferências e dos programas complementares(alfabetização para adulto, vacinação, programa de geração de trabalho e renda ), para assim aliviar de imediato a situação de vulnerabilidade e pobreza a que estão condicionadas estas famílias.

O PBF é considerado mundialmente um dos melhores programas sociais do mundo. Resgatou a dignidade de milhares de pessoas que viviam marginalizadas, atingindo um em cada cinco brasileiros. E é evidente os benefícios por ele trazidos. Reduziu a pobreza extrema,diminuiu a vulnerabilidade à desnutrição e à fome,elevou os índices de freqüência  das escolas, inseriu economicamente os beneficiados dando-lhes poder aquisitivo e conseqüentemente reduziu a desigualdade do país. Entretanto, o programa ainda é criticado por apresentar falhas na sua fiscalização e principalmente por não cria de fato  perspectivas para que os beneficiários do programa possa abandoná-lo,fazendo com que muitas pessoas comecem a questionar se o programa não teria enviesado para uma  programa assistencialista. E, é  nisso que se fundamentam muitas questões sobre os benefícios desse programa. Até onde é salutar para  o crescimento e principalmente para o desenvolvimento sócio-econômico do país esse tipo de política?O que será do futuro dessa geração ,hoje assistida pelo programa ,se não houver mudanças estruturas no país para que ela possa de fato”andar com as próprias pernas”?São essas algumas das questões que o país terá que responder.

Certamente, não será dessa forma que o Brasil conseguirá  o tão almejado posto de país desenvolvido.

O Bolsa Família tem uma estrutura que “vai em direção contrária” ao assistencialismo, avalia a pesquisadora italiana Francesca Bastagli, da London School of Economics, que estuda ações de diversos países direcionadas à transferência de renda para os pobres. Ao exigir dos beneficiários que os filhos freqüentem a escola e tenham a vacinação em dia, o programa “garante condições mínimas de saúde e educação e estimula a demanda por esses serviços, que deve ser atendida pelos municípios”.

O alvo do Bolsa Família, conforme explicitado, são famílias com renda mensal de até R$ 120 por pessoa. Nos domicílios com crianças entre 6 e 15 anos, elas precisam freqüentar pelo menos 85% das aulas para ter direito ao benefício. Os lares com filhos de até sete anos ou com gestantes precisam prestar informações sobre vacinação e exames pré-natal. Esses compromissos, além da própria transferência de renda, são essenciais no programa, avalia Francesca.

A estrutura administrativa do Bolsa Família também é elogiada pela pesquisadora. “O Bolsa Família agregou vários projetos, como o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentação, que antes eram administrados por diferentes ministérios. Agora ele é administrado por apenas um. Além disso, o programa permite a coordenação por diferentes níveis do governo [federal, estadual e municipal] e uma integração de vários setores, como o de saúde, educação, assistência social. Em termos administrativos isso é um grande passo”, afirma. 

“Esses mecanismos asseguram que o programa seja mais permanente e que haja uma diminuição de uma possível manipulação política”, avalia Francesca. Para ela, apesar de o governo federal ser o gestor central, o papel das prefeituras é muito grande. “Os municípios inserem as famílias no Cadastro Único. Depois, o pagamento é feito diretamente da esfera federal para o beneficiário. Essa gestão descentralizada permite mais transparência”, comenta. 

Com essas características, o programa tem contribuído para reduzir a desigualdade no Brasil. “De acordo com algumas pesquisas, já é possível perceber que houve uma pequena queda na desigualdade social brasileira que pode ser atribuída, em parte, ao programa”, diz a estudiosa. Ela cita, por exemplo, o estudo Programas de Transferência de Renda no Brasil: Impactos Sobre a Desigualdade e a Pobreza, elaborado por pesquisadores do Centro de Pobreza. O levantamento aponta que o Bolsa Família, e outros programas agrupados nele, foram responsáveis por 21% da queda na desigualdade no Brasil entre 1995 e 2004.

Francesca ressalva que programas com o perfil do Bolsa Família — focalizados e de transferência de renda — correm dois riscos. “O primeiro é a inclusão no cadastro de beneficiários que não deveriam receber o dinheiro. O outro é a exclusão de lares que deveriam ser beneficiados e por algum motivo não são. Algumas famílias rurais ou populações indígenas ainda podem ser excluídas. Esse é um risco que existe em qualquer política focalizada e essa inclusão tem que ser sempre a prioridade”, diz.  

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